Høyringsfråsegn om ny offentleglov

Nynorsk kultursentrum har levert høyringsfråsegn til framlegget om ny offentleglov. (7.5.2004)

Hovdebygda, 6. mai 2004

Til Justis- og politidepartementet

Nynorsk kultursentrum takkar for invitasjon til å kome med høyringsfråsegn om framlegget til ny offentleglov frå Hove-utvalet i NOU 2003:30 Ny offentlighetslov. Vi konsentrerer vurderingane våre i høve til eiga verksemd, men peikar fleire stader også på spørsmål vi meiner er generelle for mange kulturinstitusjonar.

Stiftinga Nynorsk kultursentrum blei skipa i 1993 og har i dag 20 stiftarar. Stiftinga eig og driv Ivar Aasen-tunet, som blei opna i 2000 etter bygging finansiert av midlar frå stat, fylkeskommune og to vertskommunar. Vi har i dag status som nasjonal kulturinstitusjon med driftsstøtte over statsbudsjettet frå Kultur- og kyrkjedepartementet.

Justis- og politidepartementet v/lovavdelinga uttalte 31. mars 2000 i brev til Fylkesmannen i Møre og Romsdal at dagens offentleglov ikkje gjeld for Nynorsk kultursentrum og enkelte andre namngitte kulturinstitusjonar (saksnr. 00/03027). Fråsegna frå lovavdelinga viser at verkeområdet til dagens lov ikkje er særleg klart. Det er sterkt ønskjeleg at ei ny offentleglov gir eit klarast mogleg regelverk med tanke på om denne skal gjelde for oss og liknande kulturinstitusjonar, og kva konsekvensar det vil ha for institusjonar som vår om lova skal gjelde for oss.

Kunstnarleg sjølvstendige institusjonar
Departementet gav i fråsegna frå mars 2000 både ei prinsipiell drøfting av kulturinstitusjonar sett i høve til offentleglova, og ei konkret drøfting av situasjonen for m.a. Nynorsk kultursentrum. Departementet skriv:

Vi legg særleg vekt på at aktiviteten ved desse kulturinstitusjonane ligg fjernt frå tradisjonell forvaltingsverksemd, og at graden av politisk styring vanlegvis er liten. Det offentlege spelar medvete ei tilbaketrekt rolle for å sikre institusjonane kunstnarleg autonomi. Slik vi ser det, kan det berre reint unntaksvis bli tale om å nytte offentlighetsloven på kulturinstitusjonar av dette slaget, t.d. dersom institusjonen skal utføre forvaltningsmessige oppgåver av noko omfang eller dersom monaleg offentleg finansiering er kombinert med meir inngripande politisk styring. Utgangspunktet vil vere at offentlighetsloven ikkje gjeld, sjølv om den offentlege finansieringsdelen er forholdsvis høg, og sjølv om det offentlege i kraft av eigarskap kan instruere institusjonen sitt styre.

Vi meiner dette er svært vesentlege resonnement ikkje minst fordi departementet her ikkje nøyer seg med å seie kva dei aktuelle kulturinstitusjonane ikkje er, men også kva dei faktisk er: kunstnarleg sjølvstendige institusjonar. Denne forståinga har sett få spor etter seg i det allmenne ordskiftet om denne viktige lova. Vi ser på desse resonnementa som gyldige også for spørsmålet om ein ny offentleglov skal gjelde for slike kulturinstitusjonar. Hove-utvalet viser i kap. 6.9.8. om stiftingar og stiftingsliknande organ til fråsegna frå Justis- og politidepartementet, men drøftar diverre elles ikkje dei spørsmåla som gjeld for kulturinstitusjonar. Dette er eit sakn ved den offentlege utgreiinga. Det inneber at det einaste gjennomarbeidde resonnementet i desse spørsmåla er å finne nettopp i den nemnde fråsegna frå departementet sjølv.

Legitimt behov for innsyn - men korleis?
Nynorsk kultursentrum legg stor vekt på å vere opne og å gi breitt innsyn i verksemda vår. Ålmenta har krav på å få vite korleis vi forvaltar dei offentlege tilskota våre. Vi fører i dag offentlege postlister, og vurderer spørsmål om innsyn i hovudsak etter føresegnene i offentleglova. Vi har tilpassa dagens offentleglov til verksemda hjå oss på ein praktisk måte, og utan at vi må bruke alt for store administrative ressursar til dette. Vi har ikkje hatt denne ordninga så lenge enno, men erfaringane er klare: Postlistene gir svært lite informasjon, og pressa er derfor heller ikkje interesserte i dei.

Det er difor lite som tyder på at det er gjennom postlister og spørsmål om innsyn i tradisjonelle dokument, som institusjonar som vår har svært lite av, at ålmenta kan få eit godt innsyn i korleis vi forvaltar dei statlege tilskota. Vi meiner det må vurderast i kva grad ålmenta faktisk har innsyn i verksemda i kulturinstitusjonane i dag, og om dette innsynet reelt vil bli utvida ved at ei ny offentleglov skal gjelde for desse institusjonane. Også denne vurderinga manglar i NOU 2003:30.

I Dagens Næringsliv 13. november 2003 skreiv spesialrådgivar Trond Okkelmo i Norsk teater- og orkesterforening om korleis pressa eller ålmenta i dag kan få innsyn i verksemda til kulturinstitusjonane. Innlegget er rett nok noko polemisk i forma, men peikar likevel på viktige sider av saka. Institusjonar som vår gjer grundig greie for verksemda i fyldige halvårsrapportar, årsmeldingar, årsrekneskapar og i årlege budsjettsøknader. Vel så viktig er det at vi syner fram det faglege arbeidet vårt gjennom utstillingar, kulturarrangement, faglege tiltak, faglege og politiske meiningsytringar innan fagfeltet vårt osv. Kvar einaste kulturinstitusjon vil finne si form for kritisk verksemd, der det å yte sitt til det opne og ålmenne ordskiftet er eit grunntrekk. Det er på slike måtar vi skal vise at midlane er brukte på ein god måte.

Dei etablerte kulturpolitiske prinsippa om ei armlengds avstand og prøving i ettertid stør opp under dette og samsvarar med Justis- og politidepartementets forståing av kulturinstitusjonane som kunstnarleg sjølvstendige.

Uklart verkeområde
Utkastet til ny lov utvidar området for lova i høve til noverande lov. Det er derimot ikkje lett å lese ut av lovframlegget om eigne rettssubjekt som Nynorsk kultursentrum vil bli omfatta av lova. Dette er uheldig. Her treng vi klare reglar! Vår institusjon har vedtektsfesta at staten skal oppnemne fire av sju styremedlemer. Offentleg oppnemnt styrefleirtal er i dag vanleg for dei fleste kulturinstitusjonar som har statleg driftsstøtte. I prinsippet kan slike oppnemningsordningar endrast, men det vil i så fall vere prosessar som tek tid, bl.a. med vedtektsendringar. Noko stabilt og eintydig kriterium er dette likevel ikkje.

Stortinget og departementet gir sine retningslinjer for drifta gjennom årlege tildelingsbrev, og vi rapporterer kvart halvår tilbake til departementet, men elles skal verksemda ikkje vere styrt av departementet. Då er det på ingen måte gitt at styreoppnemningar er nok til å kome inn under lova. Desse offentleg oppnemnde styremedlemene arbeider dessutan på sjølvstendig grunnlag og skal ikkje rapportere tilbake til den instansen som oppnemnde dei.

I vårt tilfelle kan vi komplisere dette biletet meir: To av dei andre styremedlemene er valde av eit råd der alle stiftarane våre har kvar sin representant. Her er det både private organisasjonar, private verksemder, sjølvstendige kulturinstitusjonar, utdanningsinstitusjonar, kommunar og fylkeskommunar med. NOU 2003:30 gir ingen gode svar på korleis dette skal vurderast. Og vil ei endra samansetjing av stiftarane, t.d. ved at eit par organisasjonar kjem inn i tillegg, gjere at vurderinga etter framlegget til § 2 kan endre seg? Det vil i så fall vere uheldig. Vi ventar sjølvsagt ikkje at ei offentleg utgreiing kan ta stilling til alle slike detaljar, men vi bruker oss sjølve som døme på kor vanskeleg det kan bli å følgje i praksis dei kriteria Hove-utvalet har gjort framlegg om. I prinsippet er dei kulturinstitusjonane det her er tale om, dynamiske verksemder, ikkje statiske einingar, og større og mindre formelle endringar kan - og bør - oppstå.

Faktisk verksemd er også eit kriterium
Det heiter i NOU 2003:30 at det å knyte verkeområdet for offentleglova til oppnemning av styre (for stiftingar o.l.) vil gi ei enkel og funksjonell avgrensing. Det stiller vi oss sterkt tvilande til. Det kan vere vanskeleg å kome unna at ein også må ha med som eit kriterium kva slags verksemd stiftingar og andre private rettssubjekt faktisk driv. Alternativt kan dette omsynet vere eit moment som kjem inn i ei forskrift til lova, dersom det kan gjerast på ein måte som er føreseieleg nok.

I spørsmålet om kva slags verksemd institusjonar som vår faktisk driv, vil vi gjerne presisere at vi ikkje har mynde til å fatte enkeltvedtak eller å fastsetje forskrifter, og at vi heller ikkje tildeler pengar på annan måte som vi forvaltar på vegner av det offentlege. Vi tilbyd heller ikkje tenester som det offentlege har eit lovpålagt ansvar for å tilby. Aktivitetane våre ligg, for å låne formuleringar frå merknadene til § 2-framlegget, "fjernt fra tradisjonell forvaltningsvirksomhet og graden av politisk styring er liten". Bakgrunnen for at svært mange kulturinstitusjonar av vår type er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt, er nettopp at verksemda skal vere fristilt frå det offentlege.

Juridisk kompetanse og ankeinstans
Det er også rett å nemne at verken vår institusjon eller dei fleste andre kulturinstitusjonane vil ha nokon som helst juridisk kompetanse. Dette regelverket er (og vil også i framtida vere) svært skjønnsprega, og det gjer tolkinga svært krevjande. Lova har i dag ei rekkje vide, skjønnsmessige unntak frå innsynsretten. Det vil også vere situasjonen etter det nye framlegget. Når både unntaka og premissane for bruken av dei er svært lite tilpassa den typen verksemda vi driv, og vi heller ikkje har den formelle kompetansen dette krev, blir det svært krevjande å handheve lova på tilfredsstillande vis. Som frittståande kulturinstitusjon har vi heller ikkje eit overordna organ som kan rådgi, verken generelt eller i klagesaker spesielt.

Hove-utvalet drøftar i kap. 19 nettopp spørsmålet om kven som bør vere klageinstans for frittståande rettssubjekt. Etter vårt syn må det vere nokon som har ein viss kjennskap til den verksemda som institusjonen driv. Det undrar oss difor at utvalet føreslår at "eigardepartementet" ikkje skal vere klageinstans. Utvalet skriv samtidig at det ofte er ein føresetnad at klageinstansen har tilsvarande og ofte større fagleg kompetanse. Vidare skal det vere ein viktig funksjon å gi rettleiing med tanke på seinare saker, heiter det i kap. 19.2.4. For mange sjølvstendige rettssubjekt, særleg innanfor kultursektoren, er det vanskeleg å sjå kva som kan gjere at dei såkalla eigardepartementa ikkje har ei uavhengig (nok) rolle i høve til institusjonane. Vi minner igjen om prinsippet om ei armlengds avstand.

Aukande næringsverksemd
Vi vil også peike på ein mogleg konsekvens av framlegget til unntak i siste punktum i § 2 (1) b). Det er føresett i tildelinga frå Kultur- og kyrkjedepartementet at institusjonen har ein del eigeninntekter.

Litt av desse eigeninntektene er inngangspengar til utstillingar m.m. Dette er ikkje næringsverksemd eller i direkte konkurranse med andre i tradisjonell tyding av ordet. Men som publikumsretta tilbod er også utstillingar eit tilbod i ein marknad der det er stor konkurranse om både merksemd, kjøpekraft og tidsbruk. Det merkar alle som driv med slike tilbod i praksis.

Ikkje minst er marknadskonkurransen tydeleg og sterk for butikk- og kafédrifta, og for den delen av verksemda vår som er kulturarrangement, særleg Dei Nynorske Festspela. Dette må seiast å vere næringsverksemd som er driven i direkte konkurranse med andre, og som dermed er unnateke etter framlegget. Dette er opplysningar som vi i dag ville kunne kalle forretningsløyndomar og dermed gjere unntak for etter § 5a i offentleglova. Det same vil ein finne ved svært mange andre kulturinstitusjonar, og kravet til slike eigeninntekter aukar.

Konklusjonar
Vi har som forvaltar av eit offentleg tilskot sjølvsagt både plikt til og ikkje minst stor interesse i å gjere grundig greie for bruken av midlane. Det skal og må vere eit krav om offentleg innsyn i drifta. Det vi vil streke under, er at dette kan og bør gjerast på måtar som er enklare og mindre arbeidskrevjande administrativt enn å gjere offentleglova gjeldande for slike kulturinstitusjonar. Vi bed om at dette blir betre utgreidd.

Vi bed om at Justis- og politidepartementet i det vidare arbeidet nøye vurderer tilhøva for kulturinstitusjonane. Det viktigaste for oss er at vi får klare og enkle reglar å halde oss til, utan at dette på nokon måte rokkar ved grunnleggjande prinsipp om det kunstnarlege og dermed det kulturpolitiske sjølvstendet.

Vi stiller gjerne opp med meir informasjon om verksemda vår, til drøftingar av ulike løysingsmodellar eller for å klargjere viktige spørsmål, dersom det er ønskjeleg.

Med vennleg helsing
Nynorsk kultursentrum

Ottar Grepstad
direktør